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东北亚地区新秩序的构建与韩国的作用：

一个中国学者的看法

中国政法大学国际政治研究所副所长  韩献栋

内容摘要：

东北亚地区新秩序的内涵主要表现在相互主权的承认、封闭性同盟体系的瓦解以及以均接受的规则和制度做为协调彼此关系主要方式的多边机制的发展，其目标是现实地区的和平与繁荣。在这一秩序中，行为体之间的主要互动方式是协商与合作，而军备竞争则日渐淡化，武力冲突基本消失。目前这一地区秩序的形成需要解决的最核心问题是朝鲜问题和朝韩关系问题。韩国处于东北亚地区的核心位置，在东北亚地区新秩序的构建中应发挥重要的作用，然而由于韩国在对朝政策、统一方式以及外交战略等重大的问题上还没有形成广泛而稳定的社会共识，使得韩国的对朝政策和外交政策随着政府的换届而不断摇摆，从而影响了韩国在东北亚地区新秩序构建中建设性作用的发挥。

一、序言

冷战结束以来，“构建东北亚地区新秩序”一直是地区内各国政府及学者们所倡导的一个重大命题。这一命题之所以被提出，是因为域内各国均感到了构建一种不同于冷战时期那样的地区秩序的必要，并认为冷战的结束为新地区秩序的构建提供了契机。然而命题虽然提出且得到了广泛的认同，但在东北亚地区新秩序的涵义及其具体的构建路径上，地区内国家之间似乎并没有形成广泛一致的共识，因而在相当程度上影响了构建地区新秩序的实践。

东北亚地区新秩序究竟是一种怎样的地区秩序？其具体的内涵是什么？哪些问题在影响着地区新秩序的构建？我们应该怎样做，才有助于东北亚地区新秩序的构建？对于东北亚地区新秩序的构建而言，这些均是首先需要明确的一些基本问题。本文试图对这些问题进行探讨，并从一个中国学者的视角探讨韩国在构建东北亚地区新秩序中的作用。

二、地区秩序的理论考察

将“秩序”这一概念引入了国际关系研究的是英国学者布尔（Hedley Bull），布尔认为国际秩序就是为“维持国家社会，即国际社会基本而主要的目标的行为方式。”^但是布赞(Barry Buzan)和阿拉戈帕(Muthiah Alagappa)等学者认为，这一概念虽然被普遍使用，但仍是一个处于低发展状态的、处于概念上之灰色地带的模糊概念。^因为根据布尔的逻辑，国际社会存在的地方就存在着国际秩序，但是如果这样理解这个概念，我们就不能用它来描述不同历史时期、不同地区而存在的不同的国际关系类型。与布尔的倾向有些类似，伊肯伯里(G..J.Ikenberry)则将国际政治秩序定义为“国家之间的治理安排（governing arrangements）”，“其焦点集中在决定构成秩序的成员国家之间核心关系的明确的原则、规则和制度上。”^然而在施韦勒（Randall L. Schweller）看来，伊肯伯里的定义过于强调了制度性秩序（constitutional order）而轻视了选择性秩序(alternative order)。^也就是说在伊肯伯里的概念里，只有体系内的行为体在有意识地追求秩序、并形成了明确的处理相互之间关系的原则、规则和制度时，秩序才会出现。依照伊肯伯里的逻辑，我们如何描述在这些规制国家间关系的原则、规则和制度形成之前体系内国家之间的关系状态呢？我们可以用“无序”（disorder）来定义这种国家间关系状态，但是“无序”不也是秩序的一种吗？

传统而言，国际政治理论在国际秩序问题上具有二分的倾向，即强调权力的秩序和强调制度的秩序。但是也有学者认为尽管都注重权力在秩序维持中的作用，但实力均衡状态下的秩序和霸权状态下的秩序是不一样的，所以伊肯伯里将国际秩序分为均势秩序（balance-of-power order）、霸权秩序(hegemonic order)和制度性秩序(constitutional order)等三种。^“均势秩序说”将秩序解释为在无政府状态下敌对国家之间持续进行的均衡和调整过程的一种结果。这种秩序或者是平衡压力的无意识的结果，或者是学习和格式化均衡规则的一种反应。“霸权秩序”是由霸权国家运用权力而创造和维持的一种秩序，这种秩序的创造和维持不仅仅需要权力而且还需要一系列的制度规则，尽管拥有权力对于这种秩序的创造和维持是基本的。“制度性秩序说”将秩序解释为国家之间的关系主要由规则、制度和机制等规制的一种状态，国家之间尽管具有实力上的不同，但都接受彼此认可的规则和制度，并以其做为调节彼此关系的基本工具。

如此来看，布尔和伊肯伯里所说的秩序实际上指的就是制度性秩序，尽管霸权秩序中仍有一些制度性机制在发挥着维持秩序的作用，但霸权秩序的主要供给要素还是权力。至于均势秩序，依据布尔和伊肯伯里的概念，则是不能称之为秩序的，是无序的，因为体系内的行为体都在各行其是，结盟也是变幻无常的。

根据历史的发展脉络，伊肯伯里将国际秩序的演变轨迹以1648年、1713年、1815年、1919年、1945年和1991年为界划分了几个阶段。除1991年以来这一历史阶段之外，在伊肯伯里看来，其他几个历史阶段内的国际秩序均是由于战争的爆发瓦解了旧有的国际秩序后由战胜国家主导而形成的。

三、东北亚地区新秩序的涵义

尽管对秩序概念进行了如上的梳理，但仍会感觉到它的含糊性，因此一个虽然更为模糊但却十分形象的概念——“新秩序”得到了广泛的使用。本次研讨会的主题也使用了这样一个概念。但是要探讨东北亚地区新秩序的构建问题，首先需要明确东北亚地区新秩序的涵义，而要做到这一点，前提是剖析东北亚地区的“旧秩序”，明确东北亚地区的“旧秩序”是一种什么样的秩序？具有怎样的特征？只有如此，我们才能明确构建东北亚地区新秩序的努力方向。

冷战结束之前存在于东北亚地区的国际秩序是经过第二次世界大战和朝鲜战争之后的一些国际会议和国际条约而逐渐形成的。1943年11月召开的开罗会议、1945年2月和7月召开的雅尔塔会议和波茨坦会议、1951年的旧金山会议（注：包括中国在内的一些国家并不承认《旧金山合约》的合法性）以及1953年朝鲜战争停战谈判等构筑了冷战时期东北亚地区的基本秩序，其中朝鲜战争及其停战谈判对于冷战时期东北亚地区国际秩序的形成具有决定性的作用。与由战胜主导地区秩序安排的既往模式不同，朝鲜战争中决战双方胜负态势的不明朗决定着哪一方均不能主导该地区秩序的形成，最终的结果是不但为东北亚地区留下了一个处于分裂状态的国家，还留下了两个对立的联盟集团。尽管在两个联盟集团内部存在着规制联盟成员之间关系的制度化机制，但由于联盟集团本身是封闭的、而联盟集团之间是对立的，因而整个地区是分裂的，不存在着地区成员普遍遵守的制度化机制。由于两个联盟之间整体上处于实力上的均衡状态，我们可以根据如上理论方面的考察，将这种秩序归类为均势秩序，但实际上在这种秩序内，行为体之间的互动是无序的，主要表现为（1）行为体之间主权相互不承认、（2）愈演愈烈的军备竞争以及（3）不断爆发的小规模武力冲突。

受国际体系演变的影响，上世纪70年代，东北亚地区国际体系曾发生了一定的变化，中美、中日建立了外交关系，相互承认了彼此的主权，但由于受到两极格局的影响，地区秩序仍表现为部分国家之间主权不承认、同盟集团之间的对立和军备竞争。

以前苏联的解体为代表的冷战体制的结束进一步瓦解了东北亚地区的冷战格局，推动了东北亚地区秩序的演变。中国和俄罗斯与韩国实现了双边关系的正常化，进一步推进了行为体之间主权相互不承认问题的解决。但是这一过程没有持续进行下去，这个问题也没有得到彻底的解决，美国、日本与朝鲜之间的关系仍未实现正常化。在这种背景下，包括核武器在内的东北亚地区的军备竞赛仍在持续，朝韩之间的小规模武力冲突仍时有发生。

但是与冷战时期相比，曾经存在于东北亚地区的同盟集团的对抗格局已经发生了重大的变化。导致这种变化发生的重要原因一方面在于中、俄、朝之间关系的演变，另一方面在于中俄与美、日、韩之间关系的发展。不少持保守倾向的学者仍在以同盟理论的框架来看待中朝关系，但现在的中朝关系同冷战时期相比已经发生了巨大的变化，尽管1961年中朝两国签订的《中朝友好合作互助条约》依然有效。

导致同盟集团对抗格局发生变化的另一个重要原因是地区内多边机制的发展，这其中主要是中韩日三方机制的发展。尽管与西欧和东南亚地区相比，东北亚地区的多边机制仍处于低发展状态，但它已经在协调彼此关系方面发挥着一定的影响和作用。

因此，在笔者看来，东北亚地区的新秩序主要表现在相互主权的承认、封闭性同盟体系的瓦解以及以均接受的制度和规制做为协调彼此关系的主要方式的多边机制的发展。在这样一种秩序下，和平与繁荣成为地区秩序的目标，协商与合作成为地区秩序的主旋律，而军备竞争则日渐淡化，武力冲突基本消失。

四、构建东北亚地区新秩序

通过以上的分析，我们看到现今的东北亚地区秩序虽然与冷战时期的地区秩序相比已经发生了很大的变化，但是离我们希望构建的地区新秩序还有相当的距离。首先，美国和日本仍未承认朝鲜的主权地位；其次，由于敌对关系（主要是朝美、朝日之间）、领土争端（存在于中日、韩日、俄日、朝韩等之间）等问题的存在，常规和非常规军备竞争问题仍很突出；第三，由于封闭性军事同盟体制的存在，地区各行为体之间军事安全领域的信任构筑仍比较困难，多边机制的发展仍处于低发展阶段，主要表现为覆盖范围小、制度化程度低、密度低等。

上述的问题中，处于基础与核心地位的是朝美关系问题。这个问题不解决，包括核军备在内的地区军备竞争问题就不会得到解决，以中日韩三方合作为主的多边机制的覆盖范围也难以得到扩展、在制度化方面也很难得到提升。

但是随着中国的崛起和东北亚地区权力结构的变化，为了防范和牵制中国，美国所采取的主要方式是强化美韩日的同盟体系，并介入中国与周边国家之间的摩擦。而强化其同盟体系的一个主要借口就是朝鲜的敌对政策和朝鲜的核开发计划。美国的这种战略很可能会把东北亚的地区秩序推回至过去的状态。因为面对美国强化其同盟体系的战略，中国的应对政策之一就是加强与俄罗斯和朝鲜的军事安全合作，从而在东北亚地区形成许多学者所说的“新冷战”的地区格局。

目前在中国虽然为数不多，但仍有一些学者在倡导中国政府应该放弃坚持了许多年的“不结盟”外交战略。虽然中国在官方层面仍没有明确地说放弃不结盟外交战略，但是最近几年这一词汇在官方媒体的使用率越来越低，而民间提倡放弃“不结盟”战略的声音越来越高。

因此，为了防止东北亚地区“新冷战”地区格局的形成，推进地区新秩序的构建，应该促使美国调整目前过于机械的东北亚地区战略，调整对朝鲜的敌对政策和强化封闭的同盟体系政策，同时放弃对东北亚多边合作机制的掣肘政策，支持东北亚地区多边机制的构筑。而目前在这一点上，能够在最大程度上起到建设性作用的国家，笔者认为只有韩国。

五、韩国的作用

东北亚地区在地缘政治上是一个十分特殊的地区，它的一个重要特征就是大国林立，小国数量少，且面临着民族统一的历史任务。小国数量少的特征使得本地区难以如同东南亚以及拉丁美洲等地区那样，通过小国的制度性联合形成可以制约大国的一种力量，从而形成一种制度约束型的地区秩序。持现实主义观点的学者本来就只强调大国在地区秩序构建中的作用，认为大国的作用至关重要，再结合东北亚地区的地缘政治特征，这些学者更强调大国在东北亚地区秩序构建中的关键作用。但是冷战后国际安全的一个重要特征就是国际安全的地区化趋势，其表现之一就是地区国家对大国的政策影响程度、对地区安全的影响程度在增大，即所谓的“尾巴摇狗”现象（the tail wagging the dog）。因此地区秩序的构建不仅仅取决于大国行为体的政策取向，地区国家（包括中等强国和弱小国家）也发挥着重要的影响。

在全球政治和地区政治的许多方面，韩国需要美国的帮助，这是无可争议的。但这种关系不是单方面的，尤其在东北亚地区，美国也是需要韩国帮助的。韩国处于东北亚地区的中心，又面临着民族统一的历史课题。从这个角度而言，一旦东北亚地区形成一种新的冷战格局，韩国将是本地区受损最大的国家，这一论断在冷战时期已经得到了验证。因此做为处于东北亚地区中心位置的国家，韩国应该防止东北亚地区秩序向“新冷战”方向发展。从政策涵义上讲，这意味着韩国一方面应该从民族的长远利益出发，构筑和解、和平与合作的南北关系，稳定推进南北关系的发展和民族统一大业，并要求美国支持自己的对朝政策；另一方面应该逐步调整以韩美同盟为主轴的外交战略，推进地区多边合作机制的发展，构筑更为均衡、多层次的外交战略，从而使东北亚地区的安全结构更加均衡。如果这样，在东北亚地区新秩序的构建中，韩国便能够发挥出重大的作用。

但是我们纵观冷战结束以来东北亚地区局势的发展脉络，感觉到韩国好像还没有充分发挥出这样的作用。早在本世纪初第二次朝核危机爆发之时，就有有洞见的韩国学者对东北亚地区可能形成的“新冷战”秩序感到了担忧，担心本地区国家围绕着朝鲜核问题的处理而形成新的对立格局。2002年上台执政的卢武铉政府在面临着比任何一届韩国政府都更为复杂的国内外形势的背景下，一方面提出了“和平繁荣”对朝政策，以维系南北关系的稳定，推进民族统一的事业，另一方面还提出了“东北亚均衡者”论，试图构建一个更为均衡的外交战略，以使韩国在东北亚的地缘政治结构中发挥更大的作用。但是李明博政府上台后，在强调价值同盟和恢复韩美同盟的口号下，调整了韩国的对朝政策和外交政策发展方向，将韩国的外交战略继续甚至更为牢固地限定在以韩美同盟为主轴的框架内，并在对朝政策中则强调相互主义，不但是南北关系恶化，使中韩关系也遇到一些困难，产生了一些隔阂。

在中国看来，韩美同盟和美日同盟都是冷战时期的产物，与冷战后的和解、合作的发展趋势是不相符合的，而且双边同盟的封闭性和排他性也不利于东北亚多边合作机制的发展，因此中国希望韩美同盟和美日同盟能够向过去的北方同盟体制那样逐渐走向松散化，使东北亚的安全结构更加均衡，因此当卢武铉政府提出“东北亚均衡者”论之后，受到了中国学者和官方的大力赞赏。因为中国认为这样的方向是有利于东北亚和朝鲜半岛地区向着和解、和平与合作的方向发展的。李明博政府上台之后推进的对朝政策和强化韩美同盟的政策，在中国看来，并没有照顾到中国的安全关切，因此也很难得到中国的支持。“天安舰”和“延坪岛”事件之后，韩国强化与美国的军事安全合作、实施高密度的联合军事演习成为中朝加强安全领域的协调与合作的一个主要原因。因为在中国看来，只有如此，才能使东北亚地区的安全结构保持均衡，也才能使朝鲜半岛地区的和平局面得以维系。但很显然这种类似于冷战时期那样的“消极的和平”并不是我们所想要的，可以说过去几年来是以朝鲜半岛为中心的东北亚地区“新冷战”秩序表现最为明显的时期。

在笔者看来，韩国本可以在东北亚地区新秩序的构建中发挥更大的建设性作用，实际上卢武铉政府的对朝政策和外交政策都是非常具有战略眼光的，它已经为韩国指明了一个方向，如果韩国沿着这个方向继续前进的话，韩国的建设性作用就会显现。但遗憾的是这样的政策没有能够得到稳定，李明博政府上台后扭转了这个方向，使东北亚地区秩序在某种程度上向旧秩序回归。最终不仅影响了地区的稳定，也不利于韩国的国家利益和民族利益。

在东北亚地区新秩序的构建中，韩国之所以还没有充分发挥出应由的作用，最主要的原因是受国内政治经济和社会因素的影响，其外交战略（包括对朝政策和对美政策）的不稳定，表现在随着政府的换届而不断的摇摆。其根源在于韩国社会（包括政治知识精英和社会大众）在民族统一和外交战略等涉及到国家和民族历史命运的重大问题上还没有形成广泛而稳定的共识，反映出韩国在民族统一问题还没有形成充分的自信。^

近年来，随着政府的换届，韩国的对朝政策不断摇摆，致使韩朝关系难以稳定发展，进而也影响了东北亚地区新秩序的构建。首先韩国国内在处理对朝外交和对美外交的关系上还存在着较大的分歧，在对朝外交和对美外交孰轻孰重孰先孰后的问题上还存在着激烈的争论，没有形成一个稳定的共识。

其次面对着东亚国际体系正在发生深刻的变革与转型，尽管在其外交战略是否需要调整问题上韩国国内已经不再存有分歧，但在如何调整及调整的方向问题上仍然存在着较大的分歧。面对日益崛起、且视美韩军事同盟为冷战产物的中国，韩国该如何布局与中国的外交关系、又该如何处理与美国的军事同盟关系，是继续并强化与美国的同盟外交、还是走向自主外交。^如果继续选择同盟外交，如何处理来自于中国方面的压力？如果选择走向自主外交，如何处理来自于美国方面的压力？现实的状况又是否具备了可使韩国转入自主外交的条件？围绕着这些问题，韩国国内均有争论。有的学者认为韩国应在维系韩美同盟的基础上走向自主外交、有的学者认为韩国应该根据东北亚国际秩序的变化和自己的统一外交目标构建一种更为均衡的有利于统一的外交战略，而有的学者认为应该通过强化韩美同盟来管理中韩关系，然后再逐渐地将韩中关系提升至韩美关系的水平。^还有的学者认为韩国应采取扩大同盟网络与韩中关系并行发展的战略，韩国的大战略口号应该是“均衡促进者（balancing facilitator）”。^

上述分歧和争论的存在影响了韩国外交政策的稳定，使问题更为复杂的是上述争论还与韩国国内政治纠缠在一起，^从而使这一问题在某种程度上超越了单纯的外交政策原则和路线之争的范畴，变异为关系到政权得失问题的利益之争。如果将外交政策重点与方向之争看成一种技术争议的话，那么一旦当它与政权的更替、政治理念的龟裂联系起来，便成为了一种具有政治动员之功效的工具，从而增加了使这种争论继续存在下去的价值与动力。由于韩国的政治势力无法在重大的外交原则问题上形成共识，不但为美国介入韩国的国内政治、影响韩国的选举和政治格局、进而影响韩国的外交政策提供了契机，而且上台之后的韩国执政当局也将会继续“坚持己见”，以确保自己的社会支持基础，因而无论哪派政治势力上台执政，都将会保持甚至有意识地扩大韩国政界的纷争与社会的龟裂，结果使韩国的对朝政策和外交政策缺乏一致性和稳定性。

从根本上而言，使韩国陷入上述困境的最重要原因来自于韩国对自身认识和定位上的困惑。韩国是一个弱小国家，还是一个中等发达国家？在韩国，在这个最为基本的自身定位问题也还存在着不同的看法与分歧。有的观点认为经济总量已经跻身于世界前11位的韩国已经是一个中等强国，^有的则认为韩国是一个弱小国家，^还有的则认为韩国是一个中弱国家，即虽然韩国已经具备了中等国家的经济力量，但在东北亚地区体系内相对于中美日俄而言它仍然是一个弱国，所以韩国是一个中弱国家（middle-small power）。^ 对自身定位上的分歧与困惑必然表现于其外交形态中，所以我们看到韩国的外交同时展现出中等国家和弱小国家外交特性的双重性特征。中等国家的外交特征如国际冲突的和平解决主张、多边主义偏好、国际规范和国际制度的倚重等与弱小国家的外交特征如追随、便乘等都可以在韩国外交的展开形态中发现。

分裂国家的处境、60年同盟外交的惯性以及地区国际体系的转型等众多的因素塑造着韩国外交政策与目标的选择空间，是以处理与朝关系为先、围绕对朝关系处理韩美关系，还是以处理与美关系为重、围绕着对美关系处理朝韩关系，还是两者并重？是以和平方式、依据自己的力量实现民族的统一？还是等待朝鲜“崩溃”甚至通过政策促使朝鲜的“崩溃”，并借助美国的力量、靠韩美同盟关系推进统一外交？是应开展全方位均衡外交，塑造一个更为均衡的推进统一进程的环境，还是优先维系韩美同盟？对这些问题的回答在韩国国内均存在着不同的声音，从而使韩国政府面临着决策上的困惑，表现在近年来它的对外政策随着政府换届的进行而不断摇摆，缺乏稳定性，仍然还在独立外交和追随外交，安保外交、统一外交与和平外交间徘徊。这些因素均影响了韩国在东北亚地区新秩序构建中重要作用的发挥。

六、结论

朝鲜问题（包括朝鲜体制与核问题）和朝韩关系的处理已经成为东北亚地区新秩序构建的核心问题。在这个问题上，韩国的政策和战略至关重要，对于东北亚新秩序的构建起着非常重要的作用。

虽然一部分中国学者仍用现实主义的眼光看待韩国在地区秩序构建中的作用，认为韩国相对而言是一个小国，对于地区秩序的构建能够发挥的作用有限。但在不少中国学者看来，韩国已经是一个中等强国，而且还属于排在前列的中等强国，在地区新秩序的构建中已经具备了发挥重要作用的实力。笔者认同这种观点。在地区新秩序的构建中，韩国的重要作用之所以还没有发挥出来，最关键的因素是因国内政治的龟裂而无法形成稳定的对朝政策和对外战略，最深层次的原因在于处理民族统一问题还没有形成充分的自信。因此，笔者认为如果韩国能够解决如上问题，将会在东北亚地区新秩序的构建中发挥出更大的作用。